Bedřich Moldan
COŽP UK, Ministerstvo životního prostředí ČR
EU vyjádřila svoji ochotu rozšířit se směrem na Východ a zahájila jednání s kandidátskými státy před několika lety. Významným mezníkem byl evropský summit v Kodani v roce 1993, kde byla stanovena tři základní tzv. kodaňská kritéria, která musí splnit všechny kandidátské státy, aby se mohly stát členy Unie. První vyžaduje, aby stát měl stabilní instituce zaručující demokracii. Druhé je kritérium ekonomické výkonnosti: není možno přijmout do EU zemi, jejíž ekonomika by neobstála v soutěži s ekonomikami ostatních evropských států. Třetí kritérium říká, že kandidátská země musí převzít veškeré závazky členství. Především to znamená uplatnit tzv. acquis communautaire, je soubor evropských legislativních předpisů, který je rozsáhlý a má různé typy právních nástrojů.
Velmi důležitý krok v přijímání nových států znamenal poslední z pravidelných evropských summitů, který se konal 10.-11. prosince 1999 v Helsinkách, kde EU učinila několik velmi důležitých rozhodnutí. Především konstatovala, že je pevně rozhodnuta přijmout další státy. Kandidátských zemí je v současné době 12 + 1 (10 středoevropských a východoevropských států, Kypr a Malta; Turecko má zvláštní statut). S každým státem se bude jednat individuálně. Zrušilo se dělení na státy první a druhé vlny; 12 států má stejné formální postavení, se všemi se jedná a budou se individuálně posuzovat podle toho, jak jsou připraveny převzít závazky kodaňských kritérií, zejména třetího kritéria, to znamená závazky dané evropským právním řádem. Prakticky všechny tyto státy do jisté míry už splňují první dvě kritéria, protože jinak by s nimi EU nejednala. Turecko má dosud potíže s kritériem prvním, zárukami demokracie, proto dosud nemá statut kandidátské země.
EU se zároveň rozhodla – a to je stejně důležité jako závěry, které se konkrétně týkají rozšíření -, že umožní přijetí nových členů po uskutečnění své vnitřní reformy. K této reformě se odhodlala už před několika lety, ale nepodařilo se ji dokončit. Byla sice přijata důležitá rozhodnutí, která se týkají například financování, ale nepodařilo se dořešit reformu institucí a pořád zbývají některé sporné body, z nichž za zvláštní pozornost stojí dva: počet komisařů a okruh věcí, které se rozhodují nikoliv konsensem všech členských států, ale pečlivě vyváženým hlasováním. Helsinský summit rozhodl, že tyto věci vyjasní mezivládní konference, která bude neprodleně zahájena a která by měla pracovat do konce roku 2000. Další 2 roky má Unie na to, aby reformy uskutečnila a od 1.1.2003 bude schopna přijímat nové členy.
Tím se potvrdilo toto tzv. referenční datum vstupu, které si stanovily všechny kandidátské země. To znamená, že do té doby musíme být připraveni. Pokud se rozsvítí na straně EU zelené světlo, ano, my jsme schopni vás přijmout, na naší straně by se mělo také rozsvítit zelené světlo, ano, my jsme připraveni. Pokud nám odborníci z Komise potvrdí, že všechny kapitoly jsou uzavřeny, vše je dojednáno, Češi splňují všechny podmínky, přechodná období jsou reálná, do pěti (či kolika) let všechno bude splněno, jsou na to peníze atd., potom nastává politický proces: Rozšíření na jedné straně a vstup do Unie na straně druhé musí schválit politické instituce jednotlivých států – to znamená vlády, parlamenty, referenda v kandidátských státech. Teoreticky tedy můžeme být v EU nejdříve v roce 2004.
Do 31.12.2002 by tedy měly být splněny v úplnosti všechny požadavky kodaňských kritérií, zejména by měla být plně převzata evropská legislativa. V té souvislosti je třeba se zmínit o několika základních typech komunitárního práva, z nichž nejdůležitější jsou dva: nařízení a směrnice. V životním prostředí jsou velmi důležité směrnice, které tvoří páteř legislativy v této oblasti. Mají většinou rámcový charakter; to znamená, že definují daný problém, danou oblast (definicím je věnována velká pozornost, jsou obvykle podrobné a rozsáhlé) a stanovují cíle, často kvantitativně (například emisní limity). Menší pozornost věnují mechanismům, jak dosáhnout cílů. To je věcí národní legislativy. Směrnice se tedy nepřebírají doslovně, nýbrž transponují. To znamená, že se musí vhodným způsobem zabudovat do národní legislativy, do jednoho nebo více zákonů. Musí být transponovány obecně platnými právními předpisy, zákony, nařízeními vlády, detaily mohou být řešeny vyhláškami.
Nařízení jsou v členských státech platná automaticky, jsou povýšena nad legislativu národní. Jakmile nějaké nařízení evropský parlament přijme, je nutno je vyhlásit v příslušném národním dokumentu (u nás je to Sbírka zákonů) a stává se platným prvkem právního řádu. Nařízení se netransponují, nýbrž jenom překládají a přebírají. Pochopitelně musí být právní řád tak uzpůsoben, aby žádné nařízení nebylo v rozporu se stávajícími zákony. Nařízení se nás zdánlivě v současné době jakoby netýkají, protože se stanou platnými až v okamžiku vstupu, my se však na ně musíme v předstihu připravit například tím, že odstraníme potenciální rozpory, nebo se přijme „prozatímní“ zákon, který odpovídá danému nařízení a přestane platit dnem vstupu.
Do doby vstupu musí být právo EU nejen transponováno, nýbrž i implementováno, to znamená, že jeho veškeré elementy musí být plně uvedeny do praxe. Musí být vybudovány potřebné instituce a příslušné mechanismy, aby jednotlivé právní byly naplněny. Pokud je dojednáno nějaké přechodné období, může být pro implementaci jistý odklad, v řádu několika málo let , nikoliv desítek let. Během přechodného období se musí udělat všechny potřebné kroky, aby po jeho skončení mohl být příslušný předpis plně implementován.
Celé vyjednávání bylo rozděleno do 31 kapitol, přičemž životní prostředí je kapitola velmi rozsáhlá. Je to zčásti dáno tím, že tato věc je relativně nová, která přišla na pořad dne až po té, co vzniklo Evropské společenství založené Římskou smlouvou v roce 1952. V té době se toho o životním prostředí mnoho nevědělo. Problémy se začaly vynořovat později a našly úrodnou půdu v bruselské Komisi, která usoudila, že bude dobré, jestliže se tyto věci upraví pro celou spojenou Evropu společně, což je jistě správný názor. Evropa je malý kontinent a v té době to bylo dokonce jen 6 států. V současné době je předpisů mimořádně velké množství, asi 360, z toho okolo 60 klíčových směrnic. Většina právních norem je ve formě směrnic, to znamená že se musí transponovat.
V souvislosti s tím se bude naše současná legislativa prakticky celá měnit. V této zemi bylo právo životního prostředí založeno až po listopadu 1989. Díky dobré odborné přípravě z doby před listopadem a zejména díky mimořádné podpoře vlády, parlamentu a široké veřejnosti v období po listopadu se podařilo během prvních tří let – to znamená v letech 1990-92 – připravit a schválit prakticky všechny důležité zákony, které vytvořily fungující systém ochrany životního prostředí. Zákony byly připraveny podle modelů evropských zemí, zejména Německa a Holandska. Vytvořily systém, který je do velké míry vnitřně konzistentní a v podstatě dobře funguje už řadu let. Proto nebyl důvod ho nějak podstatně měnit a přizpůsobovat. Zákony byly v zásadě v harmonii s Evropou, ovšem byly připraveny převážně v letech 90-91 a obrážely stav na konci 80. let a od té doby se evropská legislativa radikálně proměnila. Postupně jsme se dostali do stále většího nesouladu s komunitárním právem a dnes musíme změnit prakticky všechny zákony. Legislativní plán je velmi náročný a máme velkou starost, aby jednotlivé právní předpisy byly jak vzájemně konzistentní, tak i v souladu s evropskou legislativou. Problém je také to, aby zákony byly přijaty parlamentem, protože dnes je ve společnosti jiná nálada než byla před 10 lety, kdy jsme prožívali do určité míry revoluční, nadšené období. To dávno pominulo a na nově přijímané zákony jsou po všech stránkách podstatně vyšší nároky. Dnes se všechny zákony připravují tak, aby byly pokud možno v souladu se zájmy celé podnikové sféry, která má své silné lobby v parlamentu stejně jako je tam mají jiné velké společenské skupiny. Zákony musí být navíc připraveny ve velmi krátké době.
Celá kapitola životního prostředí je rozdělena do několika oblastí, z nichž nejvýznamnější jsou voda, ovzduší, odpady, ochrana přírody, chemikálie a průmyslová rizika. V oblasti vody žádáme o čtyři přechodná období. První se týká čištění městských odpadních vod, kde nestihneme včas postavit všechny čistírny. Druhé souvisí s vypouštěním nebezpečných látek do vod, což znamená lepší čistírny, kanalizace s kontrolou jednotlivých výpustí. Dále žádáme o přechodné období týkající se pitné vody, kde nebudeme schopni ani monitorovat veškeré látky, jež jsou předepsány, ani dodržet veškeré limity, zejména v souvislosti s materiály, ze kterých jsou rozvody. Nová evropská směrnice zavádí sledování jakosti vody přímo u kohoutku, což my nejsme zvyklí, zaměřili jsme se dosud na dodávky z vodáren. Čtvrtou směrnicí je tak zvaná nitrátová směrnice, která reguluje znečištění dusičnany ze zemědělských zdrojů. Zde to sice nevyžaduje velké investice, ale zato zavedení lepších způsobů zemědělského hospodaření (kodex správné zemědělské praxe). V oblasti ovzduší nežádáme žádné přechodné období, zdá se, že zde to všechno stihneme. Oblast odpadů je velmi náročná, ale přesto žádáme pouze o jedno přechodné období, jež se týká recyklace obalových odpadů, kde předpisuje EU vysokou míru recyklovaných obalů a my nejsme schopni recyklaci po technické ani ekonomické stránce zajistit. Náročnou oblastí jsou průmyslová rizika, kde budeme žádat dlouhé přechodné období (do roku 2012) pro implementaci směrnice o integrované prevenci a omezování znečištění. Ta vyžaduje mimo jiné zavedení tak zvaných nejlepších dostupných technik, to znamená především technologií, které šetří materiály, které jsou energeticky málo náročné apod. Týká se asi 1500 velkých průmyslových a jiných podniků v naší zemi, pro které budou platit velmi přísné limity emisí a dalších parametrů.
V oblasti ochrany přírody žádáme jedno přechodné období pro vypracování seznamu chráněných území v rámci systému Natura 2000, což je nový evropský systém přírodních území. Je to v podstatě technický problém, protože seznam je náročný. Zásadnější věcné problémy v této oblasti nemáme, naopak jsme rádi, že úroveň biologické rozmanitosti je u nás v průměru na vyšší úrovni než je tomu v jiných evropských státech.
Nároky, které ze splnění předpisů vyplývají například na investiční výstavbu různých zařízení na ochranu životního prostředí, jsou veliké. Ministerstvo životního prostředí vyčíslilo finanční nároky na připojení k Evropské unii na 240 miliard. Největší podíl z toho činí výdaje podnikové sféry. Z komunální a státní sféry (tedy z veřejných rozpočtů) půjde nejvíce prostředků na oblast vody, kde je nutno vybudovat velké množství čistíren odpadních vod. V současné době mají čistírny všechna sídla nad 10 000 obyvatel, ale nikoliv nad 2000 ekvivalentních obyvatel, jak to vyžaduje směrnice EU.
Je však třeba poznamenat, že náklady, které vzniknou České republice výhradně z důvodu vstupu do Evropské unie, neumí nikdo přesně vyčíslit a blíží se spíše nule. Největší část potřebných opatření vyplývá už z naší současné legislativy nebo bychom je museli stejně udělat, chceme-li své životní prostředí dále zlepšovat. Podniky chtějí být konkurenceschopné na evropském a světovém trhu a bez moderních prostředí šetřících technologií se neobejdou.
